一、我国推进重大事项社会稳定风险评估机制的社会背景

　　1.社会利益结构日益分化和固化

　　改革开放以来，我国的社会结构和利益格局发生了深刻的变化，尤其是随着市场经济体制的确立和发展，不同的社会阶层和社会群体开始成为利益主体，并围绕各自的利益诉求展开博弈。市场经济不仅是资源的配置机制和价格的发现机制，同时也对社会结构的分化发挥着根本作用。随着体制变革的不断推进，新的社会力量不断重新组合，并开始定型下来，对公共政策与改革的推进产生重要的影响。②从社会的垂直流动角度而言，处于优势地位的上层通过职业和社会地位的代际传承，其封闭性明显增强，而处于下层的民众上向流动的机会大量减少，渠道明显收窄，我国的社会结构趋向于更加紧张、封闭和僵硬，社会结构的弹性弱化，下层民众怨气持续累积。地方政府作为公共权力的代表者，必须在公共政策制定和重大决策出台过程中为各利益主体创造公开、平等表达利益的渠道和平台，以疏导“社会结构紧张”状态下的怨气。③重大事项社会稳定风险评估机制就是在党委和政府的引导下，不同群体参与公共决策，平等表达利益并相互协商，最终达成多种利益平衡的过程。

　　2.公众诉求日益多样化

　　随着我国社会形势日趋复杂，民众的诉求心态更加复杂多变，诉求导向也更加多元化。部分群体除表达物质利益诉求外，一些权利的诉求、安全的诉求也被激活，呈现出物质利益诉求、权利诉求与安全诉求相互交织的态势。利益诉求主要表现为利益受损群体追求基本的民生保障、征地补偿款、动拆迁补偿款、拖欠工资以及各种赔偿款等。权利诉求是指公众在一系列政治、经济、社会和文化等方面的权利，例如选举权、知情权、决策参与权、公平享受义务教育的权利等。安全诉求则是公众要求避免对环境、食品、卫生等领域安全焦虑的需求。利益诉求可以通过利益补偿得以化解，权利诉求则需要在政府决策体系中构建公民参与的渠道，而安全诉求则要求政府与公民之间通过持续互动以重塑政府的公信力。重大事项社会稳定风险评估就是在决策和政策出台前，充分运用问卷调查、民意测验、听证会、访谈等多种公民参与的形式，对公众利益预期进行评估，提高公众对政府的认可度和信任度，从而在源头上防范社会风险。

　　3.移动互联网时代新媒体的日新月异

　　最近几年，我国移动互联网迅猛发展，新媒体异军突起。中国互联网信息中心CNNIC在北京发布第32次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，其中手机网民达到4.64亿，占比上升至78.5%。2013年上半年，我国新增网民2656万人，在新增加的网民中，使用手机上网的比例高达70.0%，手机成新增网民第一来源。在原有的社会结构下，社会动员是依赖“熟人社会”结构进行的。“熟人社会”里，依凭亲缘、地缘、业缘等事先存在的，既有人际关系网络频密互动，靠亲情、交情、友情和“人缘”将同质性强的亲属、邻里、同学、同乡、同事、朋友、战友等聚拢起来。④在移动互联网时代，社会的动员模式发生变化，网民通过虚拟空间，如微博、微信等，形成与传统媒体相互借力的态势，动员能力和范围大大加强。在动员结构方面则呈现自下而上，由点到面的裂变式动员特点，热点事件能够在短时间内跨越时空迅速扩散。这些新变化对政府依赖自上而下层级式信息控制的手段进行社会管理的方式构成极大挑战。重大事项社会稳定风险评估就是在决策前了解各方需求，对存在的风险点进行科学识别和测量，有利于地方党委和政府在社会舆情的传播中掌握主动权。

　　4.传统维稳模式陷入困境

　　传统的维稳是一种刚性稳定模式。“刚性稳定”以垄断政治权力为目标，以僵硬稳定为表象，以国家暴力为基础，以控制社会意识和社会组织为手段。⑤在刚性稳定模式下，地方党委和政府追求绝对稳定，在社会矛盾化解和群体性事件的处置上往往采用单向的静态稳定思维，更加注重事件发生后处置的速度和力度，甚至为维护稳定不惜代价。在治理方式上，地方政府针对社会矛盾和风险采用“运动式治理”。“运动式治理”以政治与行政主体的自觉动员为特征，它既作为一种非常态的制度安排出现，也以运动式的制度安排为表征。⑥在运动式治理模式下，各级党委和政府采取自上而下以垂直命令、群众动员、专项治理和集中整治的方式，并通过集中配置资源和整合多方力量来解决社会冲突和矛盾。这种治理方式往往能起一时之效果，但无长久功效。此外，由于基层党委和政府由于权小责大，缺乏化解矛盾的权力、资源和政策工具，往往陷入维稳困境。党的十八大报告明确提出，要加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。对事关民生的重要决策、重要政策、重要项目、重要改革措施进行社会稳定风险评估，对可能存在的不稳定因素及其风险程度、可控程度进行科学分析评估，同时明确化解、控制措施。与原有治理模式比较，社会稳定风险评估有助于实现从少数人决策到科学、民主决策的重要转变，对制度上构建社会稳定的基础具有重要的现实意义。

　　5.新时期贯彻党的群众路线的必然要求

　　全心全意为人民服务是党的根本宗旨，群众路线是党的生命线和根本工作路线。深入开展党的群众路线教育实践活动，对于教育引导党员干部牢固树立宗旨意识和马克思主义群众观，切实改进工作作风，赢得人民群众信任和拥护，夯实党的执政基础，巩固党的执政地位，具有十分重大而深远的意义。但是受传统文化的影响，地方干部的“官本位”、“权力本位”意识仍然突出，在决策中“一言堂”现象以及人民群众深恶痛绝的“四风”⑦问题依然严重。这些问题的存在，一方面是干部的思想观念和意识问题，更重要的是政府决策中民主的体制和机制建设滞后造成的。重大事项社会稳定风险评估机制就是通过科学和民主的方式，为党委、政府和群众的对话协商提供制度化的渠道，有利于在群众工作中突出“以人为本”，积极回应和满足群众的利益需求，实现对人民负责，让人民满意，体现“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的执政理念。

　　二、我国重大事项社会稳定风险评估机制的现状分析

　　从各地的实践来看，2005年四川省遂宁市首先推行社会稳定风险评估机制。随后，一些地方也开展试点，如2007年江苏淮安市、浙江平阳县等地进行尝试。根据中央部署，2009年开始在全国各省推广社会稳定风险评估。2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出“完善行政决策风险评估机制”。2011年，颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》明确提出“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”，党的十八大报告和十八届三中全会的《决定》都明确指出要“建立健全重大决策社会稳定风险评估”。从实践来看，各地积极推进制度建设，规范评估程序，明确责任主体、评估内容、评估程序、考核与责任。这些举措都有力地推动了我国社会稳定风险评估机制的建立和运行。但是，社会稳定风险评估机制作为一项制度创新，其有效性取决于其能否嵌入原有的行政决策体制并与之相容。社会稳定风险评估机制仍存在一些缺陷，具体表现为：

　　1.社会稳定风险评估机制的基础理论研究不足，评估缺乏科学系统的理论支撑

　　由于社会稳定风险评估机制在地方还处于起步阶段，2008年后才逐步进入学者研究的视野，学术界对社会稳定风险评估理论层面的研究还在探索阶段。近年来，国内学者的研究主要有：其一，“利益相关者”(Stakeholder)理论。该理论是基于利益相关者利益诉求、期望、心理和行为表现的风险评估模型。利益相关者分析的内容主要包括对利益相关者的利益诉求的合法合理性的分析，对不同利益相关者之间的关联网络、社会网络、社会资本的分析，以及利益相关者之间、利益相关者与项目之间在利益、价值观和心理感受等方面存在的矛盾冲突等内容的分析和评估。⑧其二，政策缝隙理论。公共政策中的社会风险源自政策缝隙(Policy Gap)，它是指同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间在政策实质性内容上存在着不一致(Inconsistent)。不一致的后果使其成为在利益再分配过程中成为社会矛盾冲突点或社会稳定风险点，政策之间存在着缝隙。⑨其三，社会燃烧理论。该理论构建社会稳定风险体系：作为燃烧物质的重大事项、作为助燃剂的利益诉求、舆论与沟通、作为点火温度的重大事项的实施方式。⑩这些理论对社会稳定风险评估进行理论构建，探索了社会稳定风险评估的内在规律，但是尚未进入实践应用层面。由于理论基础研究的欠缺将制约社会稳定风险评估机制的运行、效益的提高和持续推进。

　　2.社会稳定风险评估的主体单一，评估主体的权威性和中立性不足

　　在推进社会稳定评估中，各地一般首先建立社会稳定风险评估领导小组，由地方党委分管领导任组长，由维稳、法制、发改、建设、规划、公安等部门参与的重大事项社会稳定风险评估工作领导小组，领导小组在党委、政府领导下开展工作，将风险评估结果报党委、政府，由党委、政府决定是否实施重大事项。其次，风险评估领导小组指定或允许重大决策拟定部门作为承办重大决策社会稳定风险评估的单位，指定或允许项目建设单位及其行政主管部门负责指导、协调、预审项目的社会稳定风险评估。再次，风险评估单位可以在部门内组织人力物力进行评审，也可以委托学术机构开展重点建设项目社会稳定风险评估，形成评估报告后再由评估领导小组办公室牵头各部门进行评议。在实施评估过程中，如果兼有决策和评估职能的部门和单位认为有必要的，可商请维稳、信访部门参与，而不是强制性地要求维稳、信访部门一定参与。从以上过程可以看出，风险评估领导小组主要起到协调各方的作用，提出决策的职能部门在整个过程中仍然处于主导地位。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责评估和判定这一政策是否会影响社会稳定，最后风险评估的结果往往是肯定而非否定该政策决策和该建设项目。这样的风险评估容易变成“走程序”。⑾此外，第三方机构的评价也只侧重于外部社会风险指标的定量计算，对政府体系内运作过程因职责交叉、利益阻碍所产生的社会风险认识和评估不足。

　　3.社会稳定风险评估机制与现有决策程序不对接，评估形式化

　　目前，我国地方政府一般采取如下决策程序：决策动议—分管领导负责—部门牵头—调查研究—形成初步可行性报告—部门审议—上交政府常务会议或党的常委会讨论。从各地的实践分析，社会稳定风险评估只是在部门牵头过程中的一个环节，社会稳定风险评估机制建立后，地方党委和政府决策程序一般改变为：决策动议—分管领导负责—部门牵头—调查研究+社会稳定风险评估—形成初步可行性报告+稳定风险评估报告—部门审议—上交政府常务会议或党的常委会讨论。在决策过程中，社会稳定风险评估极易成为可有可无的装饰机制。其一，我国地方决策中“一把手”主导的特点十分明显，因此社会稳定风险评估机制与原有的地方政府决策模式之间嵌入的有效性，很大程度上取决于“一把手”对社会稳定风险评估机制的认识水平和重视程度。地方“一把手”在强大的发展压力下，大型工程和商业项目具有非常强吸引力，对风险评估存在排斥心理。其二，部门在实施社会稳定风险评估时，受到部门利益的影响，对主观上会轻视重大事项中的潜在的社会风险。其三，在常委会的决策讨论中，由于常委会成员各有分工领域，在讨论不属于自己的分工领域时，受到专业知识和人情因素的制约，很难对其他常委会成员分管的专业领域内的社会稳定风险评估报告提出针对性的问题和建议，从而使得评估形式化。

　　4.社会稳定风险评估程序前后不衔接，评估结果难以应用

　　社会稳定风险评估的目的不仅是要发现风险，而且要有效控制、化解社会风险，从而保障地方重大事项的顺利推进。因此，社会稳定风险评估是从风险识别到风险评估再到风险预警最后到风险控制和防范的连续过程。一般而言，各地在实践中把社会稳定风险评估的程序分为：确定评估事项—制定评估方案—进行分析预测—形成评估报告—确定实施意见—落实维稳措施等步骤。对高于标准范围风险的缓行决策、项目等，如何制定针对性、操作性强的应对防范措施，对风险进行跟踪联动，最终控制和排除风险，避免引发重大不稳定因素，地方党委和政府各部门之间的协同配合起着至关重要的作用。例如，决策提出部门或项目牵头部门在实施评估过程中，其评估中涉及的相关信息是跨部门的，需要维稳和信访部门的参与;在落实维稳措施阶段，决策提出部门由于受到职权和预算的限制，又需要财政部门的协助;对产生的社会矛盾化解又需要民生保障部门，甚至司法部门的参与。但是，目前在评估的过程中，各部门各自为政，相互分割的问题较为严重。目前，虽然各地对制定的实施意见和操作细则已经对风险评估工作的职责分工作了规定，但实际操作中各部门的具体职责交叉，相互扯皮仍然存在。例如，项目评估中落实防范、化解和处置措施的牵头部门和配合部门仍不明确，容易造成评估后的防范化解和动态跟踪等工作难以有效落实。

　　三、我国推进重大事项社会稳定风险评估机制中的难点

　　社会稳定风险评估机制是在党委和政府领导下的一种新型的公民参与决策模式，是对传统行政决策模式的重大变革，在实施过程中受到认识水平、评估技术、责任追究等问题的制约，这项制度的推进过程中还存在以下几方面的难点：

　　1.对社会稳定风险评估认识上的障碍

　　在风险评估机制的推行中，地方职能部门和干部出现了一些错误的认识。其一，对社会稳定风险评估的内涵认识不足。如有的干部把“社会稳定风险评估”等同于经济评价和建设项目的环境影响评价，成为典型的为评估而评估;有的干部把社会稳定风险评估看做是党政机关内部自我评估，根据领导的需要来决定风险等级以及应对措施，把社会稳定风险评估变成推卸责任的“挡箭牌”，致使评估流于形式。其二，对社会稳定风险评估的功能认识不足。一些干部担心社会稳定风险评估机制的推行会影响地方发展和城市建设，对社会稳定风险评估还心存疑虑，担心这一机制会影响项目的推进，进而影响地方的发展速度。受“一把手”决策惯性思维的影响，有些地方干部习惯于自上而下的决策模式，对社会稳定风险评估的推行在思想上还有抵触，认为这会增加决策程序，影响决策效率。其三，对社会稳定风险评估机制如何运行的认识不到位。社会稳定风险评估是决策部门、经济发展部门、民生保障部门和政法维稳部门之间相互协同配合的过程。因此，社会稳定风险评估在实施过程中涉及内容多、影响面广，这不仅是政法机关或维稳部门的责任，还涉及政府行政管理的各个部门和各个环节。在推进过程中，由于各部门所处的立场不同，对风险评估的认识还不尽相同，有的部门存在重发展、重项目，而轻评估、怕评估的观念。

　　2.风险点的识别与科学测量难

　　社会稳定风险源于传统意识形态和社会控制机制逐渐失效，而新的社会治理机制尚未形成。风险政治的逻辑出发点不仅仅是事实性的，而且也是规范性的：不仅有现实性的一面，也有非现实性的一面。(12)当前，我国正处于经济与社会转型时期，利益诉求日趋多元化，社会稳定风险的来源是多方面的：历史的因素和现实的因素，人为的因素和政策、法律因素往往相互交织在一起。风险点既有群众的利益诉求过高所引发的，也有现有的政策、规章和法律滞后于现实发展的原因，还有的是历史遗留问题诱发的。此外，社会稳定风险与社会环境密切相关，尤其是政府的公信力对风险起到决定性作用。“一个系统需要信任作为输入条件，缺乏信任会形成恶性循环，系统就无法在不确定性和有风险的环境中激发起支持行动”。(13)在地方政府与公众信息不对称的情形下，如果地方政府公信力缺失，无论地方政府出台的重大项目或重大政策具有多大的可行性、合理性和合法性，民众都会提出质疑。因此，在决策和政策出台前，通过界定利益相关方，充分运用问卷调查、民意测验、听证会、专家咨询、访谈等多种形式，对评估事项广泛征求群众意见，并对利益诉求进行合理分类、进行风险定级，这在技术层面能测量出客观风险指标。但是对满意度、信任、社会心态等影响社会稳定风险的主观指标还很难设计出一套有效的、标准化的识别和测量体系，这在一定程度上影响了风险评估可靠性。

　　3.社会稳定风险评估的责任追究难

　　社会稳定风险评估机制嵌入到了我国地方政府的原有决策模式之中，在一定程度上改变了原有的决策程序，对地方政府的决策起到了一定的纠错功能。在实际运作中存在以下几种情况：其一，上级要求地方必须贯彻落实的项目和政策。这类事项如果在评估中存在风险，为了保证顺利推进，地方政府往往采取提高利益补偿标准的方式。但是，这种做法为其它重大项目和政策的推进埋下了风险隐患。一旦社会风险产生“翻烧饼”或“涟漪”效应，风险产生的责任就难以界定。其二，地方多个部门联合推动的重大事项。由于重大事项由地方各部门共同推进，各部门之间的权力和职责交叉，风险的界定难以清晰，这就导致在进行责任倒查的过程中各部之间相互推诿。其三，重大事项的社会风险具有扩散性和传染性。社会稳定风险是网络时代的系统性风险，风险认知由于网络发达而被加强，社会稳定风险因此变得极具扩散性和传染性，任何一点小的信息符号就能导致人们的无限猜想，从而带来风险的扩大化。甚至民众会把某个特定的风险感知扩大到整个制度层面。(14)这类社会风险责任难以界定。其四，社会稳定风险具有变动性。对重大事项的风险评估，在评估阶段风险低，但在执行中却产生极高的风险的情形，造成责任倒查中的责任主体难以界定。目前，我国的社会稳定风险评估还停留在地方性的制度层面，还未进行立法，对重大决策社会稳定风险评估责任界定和倒查，还缺乏法律的刚性约束力，这必然会影响评估制度的实效。

　　四、对进一步完善重大事项社会稳定风险评估机制的对策建议

　　建立重大事项的社会稳定风险评估机制是妥善处理改革、发展、稳定关系的一项基础性工作，也是源头上治理社会风险，维护社会稳定有力的制度支撑和保障，笔者提出以下几方面的对策，以进一步完善社会稳定风险评估机制。

　　1.各级党政干部要深化对社会稳定风险评估的认识

　　对社会稳定风险评估，各地方要加强领导，深化对社会稳定风险评估重要性的认识。地方党委和政府的部门要从全局的角度出发，突破自身部门利益框架的束缚，把社会稳定风险评估提升到转变执政方式，加强执政能力建设的高度来认识，努力提高自身科学执政、民主执政和依法执政的能力和水平。要把社会稳定风险评估工作与当前的群众路线教育实践活动结合起来，增强干部做群众工作的意识、方法和能力。建议各级党校和行政学院把社会稳定风险评估作为一门主要课程来建设，就风险评估的意义、原则、步骤以及涉及的各部门间如何联动等方面的问题，加强对各级领导干部的培训，让干部自觉把社会稳定风险评估作为一种重要的工作方法。

　　2.推动社会稳定风险评估机制规范化

　　其一，各级党委和地方要不断加强社会稳定风险评估的基础性研究。要积极研究运用国内外先进技术和理念，完善社会风险评估技术，特别要注重评估方案的制定、信息数据的采集分类、信息数据真实性的甄别、评估指标系统的动态修正完善等环节。其二，要进一步扩大评估的范围，拓展社会稳定风险评估的深度和广度，在风险评估中既评民情，也评政策、评工作，要把群众满意度和公众信心度等指标有机结合起来，并作为风险评估的基本方向。同时也要防止评估工作中“唯数字化”倾向。其三，构建权威中立的风险评估主体。设立社会稳定风险评估委员会。委员会可以由人大代表、政协委员、律师、群众代表、官员代表、媒体代表等组成，确保委员会的客观公正性。其四，要加强社会稳定风险评估的制度化建设。适时把评估机制这一行政行为逐步上升为政策法规甚至法律，作为重大行政决策、重大改革及重大建设项目审批的一项重要内容，以法治的形式制约政府部门的权力，切实推进依法决策。

　　3.建立科学的社会风险源的分析与识别机制

　　社会稳定风险与人们的预期相关，风险来源于人们对未来的“预期变数”。重大事项引发的社会稳定风险，来自于利益相关群体对该事项在利益性、安全性和合法性上的社会预期，这种社会预期直接引发了与社会稳定相关的行为或行为取向。(15)要从公共管理和政策、社会心理学、法学、统计学等多学科综合的视角出发，引入科学的指标体系对风险进行识别和测量，把定性指标与定量指标相结合，综合性指标与技术性指标相结合，正向指标和负向指标有机结合起来，准确、科学地识别社会稳定风险点。社会稳定风险评估不仅仅是一个量化评估的问题，更需要综合使用定量、定性、定位、定策相结合的方法，评定稳定风险等级、评估风险承受能力、提出风险化解对策，强调法律法规和政策策略相配套，从源头上预防和减少不稳定因素。(16)

　　4.建立地方党委和政府各部门间的协同治理机制

　　协同是地方党委和政府在社会稳定风险评估中通过信息共享进行合作配合、形成合力，达到前后衔接，左右协调，上下联动的治理格局。其一，各部门和政府部门的工作职责需进一步强化。政法部门、信访部门、发展改革部门、建设部门、财政部门、社会保障部门要明确各自在评估阶段及后续化解阶段中的职责。要建立起部门间的互相配合，把风险评估和后续矛盾化解有序衔接起来。其二，各级党委和政府与上级层面要加强沟通和联动。对上级党委和政府要求的重大决策和项目，一旦发现风险点，要上下联动，制定预案。其三，建立各部门共享的信息共享平台。运用先进的计算机、互联网技术、现代云技术和云架构，整合各部门分立的信息系统，为上下级之间的垂直指挥和部门间的横向沟通，形成统一的信息交流平台，为风险评估和化解提供技术支撑。其四，要加强财政保障的力度。风险评估工作需要开展大量的社会调查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、财力成本，有些项目还需要借助专家的智力支持，这些都要求财政上提供保障和支撑，特别是重点建设项目的风险评估费列支要进一步明确。

　　5.加大社会稳定风险评估结果运用的力度

　　建立社会稳定风险评估机制的目的是为了从源头上防止政府的不当决策而形成社会冲突。要保障社会稳定风险评估的结果具有刚性约束力，确保评估结果能够真正地影响政府决策。只有这样，才能保障社会风险评估机制真正发挥作用，真正起到从源头上、根本上、基础上化解社会矛盾的作用。另一方面，要进一步强化责任，把社会稳定风险评估作为决策和责任追究的刚性的指标，以增强贯彻执行稳定风险评估机制的自觉性。要进一步明确评估的责任主体，明确决策部门、主管部门和审批部门各自的职责;在责任落实上，要建立风险评估工作的责任倒查、责任追究机制，实行上级条线主管部门倒查与本级督查部门监督相结合的责任追究模式。

　　6.建立舆情收集和分析常态化的机制

　　社会风险源不仅与公共政策、项目本身的科学性、合理性、合法性和可行性相关，也与当地民众的社会心态、公民的满意度和对地方政府的信任度等密切相关。因此，社会稳定风险评估要和常态化的舆情分析和社情民意研判有机结合起来，才能更加准确、客观、有效。地方党委和政府要进一步健全舆情和民情信息工作责任制，及时收集广大群众普遍关心的热点、难点问题，收集社会各层面、各群体对党和政府重大方针政策出台、国际国内重大事件、市内和区内重要工作、重大活动部署的舆论反应。党委和政府各部门要形成合力，对舆情和民情进行综合分析，以获取深层次、预警性的信息。要通过政务公开，切实保障人民群众的知情权与监督权，增强民众对地方政府的信任度。